作為反壟斷支柱規(guī)則之一，經(jīng)營者集中審查在維系競爭性市場結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。近期國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布的《橫向經(jīng)營者集中審查指引》（以下簡稱《指引》），在接軌國際反壟斷主流趨勢的同時(shí)，展示了我國作為世界三大反壟斷轄區(qū)之一的重要執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)�！吨敢�》的發(fā)布在規(guī)范常態(tài)化監(jiān)管、提升市場預(yù)期、優(yōu)化營商環(huán)境、培育競爭文化以及擴(kuò)大我國競爭政策的國際影響等方面，均具有非常積極的意義。

　　聚焦競爭損害的事前規(guī)制

　　世界大多數(shù)反壟斷轄區(qū)的經(jīng)營者集中審查制度具有事前規(guī)制屬性，各國主要圍繞特定交易可能導(dǎo)致的競爭損害的認(rèn)定、抗辯與救濟(jì)搭建規(guī)則體系。從各轄區(qū)發(fā)布的相關(guān)指南來看，救濟(jì)規(guī)則往往通過單獨(dú)文本予以呈現(xiàn)�！吨敢�》全文共12章、87條，覆蓋競爭損害的認(rèn)定與抗辯，圍繞橫向集中可能導(dǎo)致的單邊效應(yīng)和協(xié)調(diào)效應(yīng)這兩類損害類型，結(jié)合相關(guān)市場、市場份額和市場集中度、市場進(jìn)入、買方力量等方面內(nèi)容梳理競爭損害的機(jī)理與認(rèn)定思路，介紹了交易方可以主張的效率、破產(chǎn)與公共利益等方面的抗辯理由與評(píng)估要素，并就執(zhí)法涉及的證據(jù)材料進(jìn)行了說明�！吨敢�》內(nèi)容詳實(shí)，配套了近30個(gè)案例，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)作用。比如“市場界定”部分展現(xiàn)的差異品屬性對(duì)市場界定的影響，新設(shè)合營企業(yè)類型經(jīng)營者集中的相關(guān)市場界定，以及市場界定具有的個(gè)案性、適度開放性特點(diǎn)等內(nèi)容，均有助于大家對(duì)市場界定功能的理解。再比如針對(duì)“市場進(jìn)入”這一競爭損害認(rèn)定的抵消性因素，《指引》針對(duì)市場進(jìn)入的及時(shí)性判斷便給出了可操作性參考標(biāo)準(zhǔn)：“通常情況下，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為在兩年以內(nèi)能夠完成市場進(jìn)入，構(gòu)成及時(shí)的市場進(jìn)入。”

　　彰顯靜態(tài)動(dòng)態(tài)反事實(shí)比對(duì)

　　基于涉嫌違法行為不發(fā)生情形下的市場狀態(tài)進(jìn)行的反事實(shí)比對(duì)，是反壟斷法律制度實(shí)施科學(xué)性的重要保障，世界主要反壟斷轄區(qū)都非常重視。比如國際競爭網(wǎng)絡(luò)（ICN）針對(duì)經(jīng)營者集中審查的建議強(qiáng)調(diào)了反事實(shí)比對(duì)的重要性，美國、歐盟、德國、法國、新加坡等多地的經(jīng)營者集中審查指南均有相關(guān)內(nèi)容，巴西《橫向合并評(píng)估指南》更是設(shè)置獨(dú)立部分對(duì)反事實(shí)比對(duì)進(jìn)行具體說明�！吨敢�》在總則部分的第六條對(duì)反事實(shí)比對(duì)思路進(jìn)行了概括性說明，指出“執(zhí)法機(jī)構(gòu)評(píng)估競爭損害時(shí)，可以對(duì)比假設(shè)集中未發(fā)生情況下相關(guān)市場可能出現(xiàn)的競爭情況，分析集中是否會(huì)顯著減少相關(guān)市場競爭�！薄吨敢�》進(jìn)一步區(qū)分了靜態(tài)反事實(shí)和動(dòng)態(tài)反事實(shí)，指出“假設(shè)集中未發(fā)生的情況，既可能是集中前相關(guān)市場的競爭情況，也可能是集中不發(fā)生的情況下相關(guān)市場未來可預(yù)見或可能發(fā)生的競爭情況。”集中前相關(guān)市場的競爭情況（靜態(tài)反事實(shí)）可以作為大部分案件反事實(shí)比對(duì)的基礎(chǔ)，特殊案件則需要合理預(yù)測集中不發(fā)生的情況下相關(guān)市場未來可預(yù)見或可能發(fā)生的競爭情況（動(dòng)態(tài)反事實(shí)）。動(dòng)態(tài)反事實(shí)主要涉及交易各方的市場擴(kuò)張、市場進(jìn)入以及市場退出，由于動(dòng)態(tài)反事實(shí)具有不確定性，執(zhí)法部門需要結(jié)合個(gè)案盡量收集不同的證據(jù)類型進(jìn)行綜合評(píng)估。

　　區(qū)分實(shí)際與潛在競爭損害

　　實(shí)際競爭與潛在競爭是競爭的兩大基礎(chǔ)維度，特定交易導(dǎo)致的競爭損害相應(yīng)可以區(qū)分為實(shí)際競爭受損和潛在競爭受損。較之壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位規(guī)制制度，我國經(jīng)營者集中審查的事前規(guī)制屬性，使得該制度與潛在競爭之間具有時(shí)間向度的天然一致性�！吨敢�》指出，“橫向經(jīng)營者集中消除的競爭約束可能是現(xiàn)有的競爭約束，也可能是潛在競爭約束。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在評(píng)估橫向經(jīng)營者集中消除現(xiàn)有競爭約束和潛在競爭約束時(shí)，采用不同的分析框架�！敝档米⒁獾氖�，《指引》專設(shè)第七章討論潛在競爭的評(píng)估問題，英國2021年《合并評(píng)估指南》也有類似設(shè)計(jì)（專設(shè)了“潛在競爭與動(dòng)態(tài)競爭”一章）�！吨敢�》在“潛在競爭”這章還針對(duì)創(chuàng)新、初創(chuàng)企業(yè)等熱點(diǎn)問題進(jìn)行了回應(yīng)。依據(jù)《指引》第61條，“對(duì)于涉及消除潛在競爭約束的經(jīng)營者集中，評(píng)估時(shí)還應(yīng)關(guān)注集中各方是否為相關(guān)市場的重要?jiǎng)?chuàng)新者，以及該潛在競爭者創(chuàng)新能力的強(qiáng)弱。”《指引》第62條則指出，“目標(biāo)公司是初創(chuàng)企業(yè)的，特別是相關(guān)市場集中度較高、參與競爭者數(shù)量較少時(shí)，需要從交易目的、潛在競爭、創(chuàng)新能力等方面重點(diǎn)評(píng)估集中是否可能扼殺競爭、阻礙創(chuàng)新，包括對(duì)目標(biāo)公司創(chuàng)新活動(dòng)的影響和對(duì)收購方原有創(chuàng)新活動(dòng)的影響等�！睗撛诟偁帗p害的評(píng)估往往比較復(fù)雜，我國執(zhí)法部門在相關(guān)案件中已經(jīng)進(jìn)行了有益的探索，《指引》的發(fā)布有助于提升各界對(duì)該問題的認(rèn)知水平。

　　明確梯度型推定與安全港

　　依據(jù)經(jīng)合組織（OECD）召開的“競爭法中的安全港與推定”論壇，在保障反壟斷執(zhí)法決定正確的同時(shí)，還要確保作出正確決定的機(jī)制的運(yùn)行成本不能太高。推定與安全港規(guī)則在平衡這兩個(gè)目標(biāo)方面發(fā)揮著重要作用，各國都是基于以往經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)濟(jì)理論、操作便捷性等方面考慮進(jìn)行規(guī)則設(shè)計(jì)�！吨敢�》基于市場份額和市場集中度這兩類傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性指標(biāo)設(shè)置了梯度型推定與安全港規(guī)則，市場集中度則借助赫芬達(dá)爾-赫希曼指數(shù)（HHI指數(shù)）進(jìn)行計(jì)算。《指引》第22條針對(duì)集中各方的合計(jì)市場份額，分別從“小于15%”“15%至25%”“25%至50%”以及“50%以上”幾種情形，進(jìn)行了梯度型規(guī)則設(shè)計(jì)。比如針對(duì)小于15%的情形，《指引》提及“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在確定相關(guān)市場界定的合理性和市場份額的準(zhǔn)確性后，通常會(huì)推定集中對(duì)相關(guān)市場不具有排除、限制競爭效果，除非有證據(jù)表明該集中可能對(duì)競爭產(chǎn)生不利影響，否則無需進(jìn)一步分析單邊效應(yīng)或協(xié)調(diào)效應(yīng)�！贝送�，《指引》第29條借助HHI指數(shù)，將市場集中度區(qū)分為低、中、高三類，介紹了不同情形下執(zhí)法機(jī)構(gòu)的差異化考察標(biāo)準(zhǔn)。2008年以來，我國反壟斷執(zhí)法部門已積累近3000起橫向經(jīng)營者集中案件的審查經(jīng)驗(yàn)，《指引》確立的梯度型推定與安全港規(guī)則是我國既有經(jīng)驗(yàn)的提煉與總結(jié)，也是對(duì)反壟斷法2022年修正稿提出的“健全經(jīng)營者集中分類分級(jí)審查制度”要求的回應(yīng)。

　　回應(yīng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與挑戰(zhàn)

　　近年全球主要反壟斷轄區(qū)的經(jīng)營者集中審查制度均圍繞平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行調(diào)適，多個(gè)轄區(qū)強(qiáng)調(diào)了執(zhí)法部門在該領(lǐng)域干預(yù)不足的假陰性風(fēng)險(xiǎn)。2020年以后對(duì)經(jīng)營者集中審查指南進(jìn)行修訂的國家，比如英國、新加坡、土耳其、菲律賓、秘魯、美國、巴西等，均高度重視指南對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的回應(yīng)。美國2023年新版《合并指南》確定的11項(xiàng)準(zhǔn)則中，準(zhǔn)則9便關(guān)注涉及多邊平臺(tái)的交易，強(qiáng)調(diào)執(zhí)法部門會(huì)重點(diǎn)評(píng)估交易對(duì)平臺(tái)間競爭、平臺(tái)內(nèi)競爭以及取代平臺(tái)的競爭所造成的影響�！吨敢�》對(duì)涉及多邊平臺(tái)、數(shù)據(jù)、創(chuàng)新等問題的經(jīng)營者集中評(píng)估思路也進(jìn)行了說明，適度回應(yīng)了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與挑戰(zhàn)。比如針對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場力量評(píng)估面臨的挑戰(zhàn)，《指引》對(duì)市場份額的刻畫指標(biāo)進(jìn)行了變通，依據(jù)《指引》第23條，“互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)領(lǐng)域經(jīng)營者市場份額還可以考慮交易金額、交易數(shù)量、活躍用戶數(shù)、點(diǎn)擊量、使用時(shí)長或者其他指標(biāo)�！薄吨敢�》也體現(xiàn)了對(duì)非價(jià)格維度的重視，比如《指引》在描述單邊效應(yīng)和協(xié)調(diào)效應(yīng)時(shí)，除了強(qiáng)調(diào)商品價(jià)格的提高，也提及降低商品質(zhì)量或數(shù)量、削弱創(chuàng)新等行為。評(píng)估單邊效應(yīng)時(shí)，《指引》還強(qiáng)調(diào)“對(duì)涉及雙邊或者多邊平臺(tái)的經(jīng)營者集中，應(yīng)考慮平臺(tái)的雙邊或者多邊業(yè)務(wù)，并評(píng)估直接和間接網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。對(duì)涉及平臺(tái)給定一邊市場的經(jīng)營者集中，需要綜合考慮集中對(duì)平臺(tái)另外邊市場的影響，以及對(duì)平臺(tái)之間競爭的影響�！背�了競爭損害認(rèn)定方面的思路調(diào)整，《指引》在抗辯規(guī)則方面也體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)形態(tài)發(fā)展帶來的影響，比如第75條介紹效率抗辯的評(píng)估思路時(shí)，除了靜態(tài)效率，還涉及體現(xiàn)動(dòng)態(tài)效率的創(chuàng)新效率：“集中帶來的創(chuàng)新效率包括經(jīng)營者在科技研發(fā)領(lǐng)域的協(xié)同效應(yīng)等�！�

　　一項(xiàng)經(jīng)營者集中，交易方之間可能存在橫向關(guān)系和非橫向關(guān)系，執(zhí)法部門需要逐一評(píng)估集中各方所具有的多重關(guān)系。此次國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布的《指引》僅提供經(jīng)營者集中在橫向關(guān)系上的分析思路，日后非橫向指引的發(fā)布也值得期待。（中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)競爭法研究中心執(zhí)行主任 韓偉）